(Киев, Всемирный банк, 15 октября 2015 года).
Юрий Марчук, национальный координатор Программы ENPI-FLEG IIСтенограмма выступления
В первую очередь, я хотел бы выразить благодарность присутствующему здесь Матсу Нордбергу. Мы вели с ним украинско-шведский проект, благодаря которому нам удалось завести в ряд стран Европы украинских специалистов лесного хозяйства – лесничих, экономистов, бухгалтеров, директоров, которые видели своими глазами работу предприятий разных стран. Это был практический вариант получения опыта: не по принципу рассказа как надо правильно делать, а по принципу «делай как я». Это был тот опыт, который нам ни один другой проект больше не дал. Мы благодарны ему за эту проделанную работу и за то, что она еще жива в нашей памяти.
О сегодняшнем совещании, нашем круглом столе. Если говорить концептуально, то на совещании по программе FLEG II в Кишиневе в сентябре этого года мы отчитались о проделанной работе за прошедший период , утвердили план работы на следующий период и пообщались с коллегами, которые представляли разные страны Восточной Европы.
Каждая страна, безусловно, выбирает свое направление и организацию ведения лесного хозяйства, которые наиболее характерны для данной страны. И сегодня мы могли бы отметить некоторые направления, которые определились.
Это концепция, по которой пошла Россия, фактически передав управление лесами на уровень федераций, оставив только управление в центральном регионе.
Это сложившаяся концепция работы лесного хозяйства на Кавказе и Республике Молдове, которая ближе к той ситуации, что есть у нас.
Жесткая вертикаль управления лесным хозяйством в Республике Белорусь, которая сегодня за счет инвестиций, дисциплины и порядка среди всех государств переходного периода пожалуй опередила многих. Если не многих, то Украину точно.
Мы внимательно рассматривали ведение лесного хозяйства в Польше и подписали с поляками меморандум об общих направлениях ведения лесного хозяйства, которое базировалось на стабильной экономике, на стабильном налоговом кодексе и на стабильной частной собственности на все виды работ. Это было тогда большим прорывом в нашем сознании и инновацией в ведении лесного хозяйства. Поэтому, учитывая сегодняшнюю тему круглого стола, хотел бы отметить следующее.
Мы говорим в первую очередь о системе управления лесным хозяйством.
Мы говорим, что леса находятся в государственной собственности и государство от этого должно получать ренту как деньгами, так и какими-то социальными стандартами, которые дают рабочие места на селе.
Мы говорим, что лесное хозяйство имеет три составные части:
- экология;
- экономика;
- социальная составляющая.
И наибольший спор у нас сегодня вызывает вопрос экономический, который имеет две составляющие:
- эффективность управления;
- эффективность реализации лесных ресурсов.
Вот вокруг этих двух частей и идут наши дискуссии.
Я бы отметил следующее. Решив вопрос эффективности реализации лесных ресурсов как на короткий период, так и на длительный, мы бы сняли многие вопросы негатива, который мы имеем по лесному хозяйству за последние 5 лет.
Несмотря на то, что в отрасли работает более 50 тыс. человек, работа отрасли в СМИ оценивается абсолютно негативно. И это не взирая на то, что она сегодня в контексте работы госпредприятий , которые по оценкам разных специалистов дают более 100 млрд. грн убытков в год, большинство предприятий лесной отрасли являются прибыльными.
Это стало возможным благодаря наличию следующих отрицательных факторов:
- закрытость;
- коррупционные риски;
- ошибки в системе управления, особенно в кадровых назначениях.
С другой стороны, длительность периода лесовыращивания не позволяет в короткий срок завести большие инвестиции в сам процесс лесовыращивания. Государство должно определиться, что главным инвестором лесовыращивания будет государство за счет перечисления налогов или иных форм поддержки или будет искать инвесторов на всех этапах развития лесного хозяйства.
Все-таки 10 млн. га земли лесного хозяйства по сравнению с 20 млн. га земли в сельском хозяйстве – это серьезная составляющая, которая влияет на экономику государства.
И еще одна особенность, характерная для лесов Украины – леса размещены в разных географических зонах. Одни леса могут быть заведомо прибыльными, то другие, где ведение лесного хозяйства традиционно было бюджетно-дотационным, заведомо должны каким-то образом поддерживаться государством, так как в связи с энергетическим кризисом возникают риски потерять те защитные лесонасаждения, которые создавались десятилетиями.
Поэтому концепция сегодняшнего круглого стола наиболее актуальна, она должна выйти за пределы одной схемы управления, потому что изменять систему управления не меняя систему финансирования, не рассматривая лесной бюджет, не рассматривая реальные варианты, мы не сможем выйти на конечный результат. Такая дискуссия должна быть. Она должна быть профессиональной, она должна быть знаковой и доказуемой – это однозначно. Еще раз подчеркну, что каждая страна в ведении лесного хозяйства выбрала свой конкретный путь развития. Каждая страна расценивает лесное хозяйство как долгосрочные инвестиции для будущих поколений.
Украина в этом отношении находится в непростых экономических условиях, когда в отдельные моменты требуется срочная прибыль и сразу, потому что сложилась такая ситуация. С другой стороны мы не должны забывать, что это не сельское хозяйство, где можно ошибиться весной и исправить ошибку осенью. Это 80-100 лет длительного процесса, где ошибки чреваты серьезными последствиями, которые тяжело будет исправлять, в том числе те ошибки, которые сейчас имеются в лесном хозяйстве и рубках будут вытягиваться десятилетиями.
Поэтому приглашаю всех к продуктивной дискуссии.
М.Попков. Вводная презентация "Институциональная реформа лесоуправления в Украине: актуальные вопросы"Цель презентации – в тезисном режиме обозначить круг вопросов, которые предполагается обсудить и уложиться в 15 минут. Подчеркну мы сегодня будем обсуждать не реформу в целом, а только институциональную, другими словами структурную реформу. Другие актуальные вопросы, которые многие считают реформой, в частности связанные с сертификатами происхождения, прозрачными конкурсами директоров, правилами торговли, общественным контролем и т.д. вне связи с основной темой мы сегодня затрагивать не будем.
1. Каждая реформа проходит путь от осознания её необходимости до реализации. Условно мы считаем, что первые два этапа уже пройдены и мы находимся на третьем: - оценка альтернатив и выбор той модели организации управления лесами, которую мы хотим создать в ходе реформы.
2. ФЛЕГ много сделал для выявления проблем лесного сектора, анализу причин их появления и поиску путей решения. Мы обсуждали причины низкой эффективности сектора, его коррумпированности, вызовы, связанные с евроинтеграцией и многое другое. Пытались доказать, что для их комплексного решения необходимы реформы, в том числе институциональные. На разных этапах предложения проекта воспринимались по-разному. В конце 2013 года некоторые чиновники ещё обвиняли нас очернительстве отрасли, а уже в начале 2014 предложения проекта были востребованы и использованы в ходе подготовки реформы и ВР и Министерством агрополитики.
3. Это нашло отражение в тексте трех документов, определяющих цели лесной реформы в том числе институциональной. В целом они однотипны, но есть существенные различия. Необходимость структурного разделения конфликтующих функций управления и укрупнение структуры, обеспечивающей ведения лесного хозяйства в государственных лесах поддерживают все. По поводу количества и типа хозяйственных структур есть разногласия.
4. Вопрос структурной реформы обсуждается ровно столько, сколько существует Украина. Ранние предложения сводились к созданию максимально автономной производственной структуры в составе Минлесхоза по типу производственной части ВУПЛ или Дирекции лесов в составе Минлесхоза Турции. Были предложения украинско-шведского проекта, обосновывающего принятие различных решений для лесных и малолесных областей Украины. В Украине очень много сторонников создания лесохозяйственной структуры по образцу польской лесной организации «Леса Панствовы». Были и другие варианты, но все они не были поддержаны прежде всего Центральным органом лесной власти.
В реальной жизни реформа свелась к понижению уровня госструктуры, управляющей лесами и централизации управления. Мы прошли путь от двух Министерств ведающих лесами до Госагентста лесных ресурсов и совсем недавно стояли на пороге превращения агентства в лесной департамент Министерства или укрупнения до агентства природных – земельно-водно-рыбно-лесных ресурсов. При этом территориальное влияние лесного органа власти значительно выросло, за счет передачи в сферу его управления лесом Минлеспрома и АПК.
5. Подчеркну, что изначально ФЛЕГ не занимался подготовкой реформ и не давал каких-либо рекомендаций. Мы просто отстаивали их необходимость и показывали то, что это сложный процесс, требующий значительного времени для подготовки правового обеспечения и отработки финансового механизма работы компании. Особо подчеркивали необходимость обеспечения реальной хозяйственной автономии производственной структуры. Первая работа по структурной реформе выполнена проектом в начале года. О ней чуть позже.
6. Рассматривая возможные варианты решений логично обратиться к опыту стран Европы. Все многообразие национальных решений можно классифицировать по двум основным признакам: выбранной форме управления имуществом и организационной форме.
• По первому признаку можно выделить лесохозяйственные структуры публичной и частноправовой формы.
• Предприятия частноправовой формы всегда юридические лица – обычно АО с 100% государственным капиталом и полномочиями частных фирм. Их цель – прибыль.
• Структуры публично правовой формы могут иметь юридических статус или обходится без него. Структуры со статусом юридического лица это разного рода компании и корпорации. Государство требует от них выполнение большого объема затратных работ экологической и социальной направленности, что смягчает требование максимизации прибыли и усложняет отношения с бюджетом. Вообще различие между юридическими лицами с частноправовой и юридической формой становятся всё более условными.
• Структуры без статуса юридического лица являются структурными отделами казначейства или иной структуры управляющей государственным имуществом. Они бывают двух типов: брутто – когда все доходы направляются в бюджет и все расходы оплачиваются бюджетом; нетто – специализированная лесная структура ведет отдельный баланс, хотя все активы принадлежат казне. Первый тип уже ушел в историю, а второй успешно используется многими странами в частности Польшей.
• С организационной формой все проще. Единая форма управления, когда государственная структура значимо влияет на хозяйственную деятельность, другими словами чиновники фактически многим управляют, но ни за что не отвечают, за последние 8 лет в Украине себе дискредитировала. Сделан политический выбор в пользу создания максимально автономной хозяйственной структуры и мы не подвергаем его сомнению.
7. Несмотря на схожесть, реализация польской модели в Украине не возможна. Причины в различиях правовых систем.
• В Польше: государственный лес – полноценное имущество, лесами, древесиной и доходами распоряжается Государственное Казначейство
• В Украине: лес – «имущество особого рода», лесами распоряжаются областные администрации, право собственности на древесину и доходы имеют постоянные пользователи (лесохозяйственные предприятия)
8. Частноправовая форма организации ведения лесного хозяйства, в Украине возможна, но маловероятна. Это связано с большой дифференциацией условий хозяйствования, значительным количеством ограничений на хозяйственную деятельность, социальным неприятием реформ, связанных с сокращениями и другими факторами.
9. Надо понимать, что повышение экономической эффективности ведения лесного хозяйства требует увеличения площади лесов и объема заготовки на одного работающего. При строго регламентированном объеме заготовки достичь этого можно только путем сокращения численности работающих. На рисунке показано, как выглядят отдельные области Украины в сравнении с государственными лесными компаниями стран ЕС. Лидирующие в Европе компании Швеции и Латвии заготавливают более 7 тыс. кубов на работника. Наши лесные области размещаются в диапазоне 200-500 кбм, а южные 30-100 кбм работника. Очевидно, что без постоянной оптимизации структуры этот разрыв не сократить, а без этого сложно рассчитывать на увеличение доходов и зарплат.
10. Таким образом наиболее вероятным и «мягким» выбором для Украины на данном этапе является создание корпорации. Проект исследовал проблемы, связанные с его реализацией. Материалы были доложены руководству Гослесагенства в марте, разосланы участником рабочей группы по реформированию, рассмотрены группой… Однако, сама группа ликвидированы и результатов мы не знаем. Мы пытались организовать публичное обсуждение, другими словами провести сегодняшний круглый стол в апреле, мае, июне, но Гослесагентсво не согласилось по причине отсутствия, а затем занятости руководства. Сегодня после перерыва вы услышите доклад, касающийся создания корпорации. Однако это только часть структурной реформы в ходе которой, по нашему мнению, надо одновременно рассматривать создание корпорации и реформу органов государственной власти, отвечающих за лесное хозяйство
11. В настоящее время законодательно-нормативные функции управления лесами распределены между многими органами власти. Многие из них на наш взгляд выполняются неудовлетворительно. Функции поддержки лесного хозяйства, возложены на организации и предприятия Гослесагентства. Очевидно, что в ходе реформ часть из них перейдет к корпорации.
Сегодня мы хотели бы услышать ваше мнение о перераспределении государственных законодательно-административных функций в ходе реформы?12. В большинстве европейских стран, в которых ведение лесного хозяйства возложена на компании, законодательно административные функции выполняет департамент профильного Министерства и находящаяся в его составе лесная администрация (агентство, служба) имеющая представителей в регионах, которые могут быть обособлены (как областные управления Гослесагентсва), или входить в состав местных администраций (как управления экологии).
Мы хотели бы понять каково виденье решение данного вопроса у ключевых участников лесных отношений?
13. Говоря о создании хозяйственной структуры, конечно, нельзя воспринимать предложение о создании корпорации существующих предприятий, как безальтернативное решение. Выбор есть: корпорация, холдинг, компания со специальным статусом. Необходимо обсудить виды деятельности компании, вопросы управления, проблемы разделения и передачи имущества.
14. Правовые проблемы, связанные с созданием компании не сводятся к подготовке типовых документов, предусмотренных законодательством.
• В ведении корпорации окажется более чем 10% лучших территории страны, играющих многогранную роль в жизни общества. Первейшим условием её успешности является профессионализм управления, а значит надо думать о правилах подбора и расстановки кадров, правилах не подверженных влиянию политической конъюнктуры.
• Корпорация будпет крупнейшим монополистом и, следовательно, надо думать о законодательном регулировании правил торговли…
• В связи с созданием корпорации необходимой представляется ревизия лесного законодательства, в частности разрешительной системы, положения о лесной охране, налогового кодекса и других документов.
15. Отдельный пласт вопросов связан с внутренней структурой компании и перспективами её изменения. Вероятно, важнейшим и наиболее ответственным является блок вопросов финансово-экономического характера.
16. Наши ожидания от сегодняшнего круглого стола представлены на слайде.
• Мы хотели бы услышать Ваше мнение о том, какую модель управления лесами мы хотим построить в ходе реформирования?
• С Вашей помощью определить приоритетные проблемы реформ. Оценить, что мы можем сделать для их продвижения.
• В команде Всемирного Банка данной проблемой потенциально смогут занимать не более полутора человек. Однако, на данном этапе мы привлекли к работе двух международных специалистов с очень маленькими контрактами, но очень большим опытом работы в разных странах. Это:
1.
Матс Нордберг - руководивший в 1998 -2000 годах украинско-шведским лесным проектом, позднее защитивший диссертацию по сравнительному анализу реформы лесного сектора в постсоветских странах.
2.
Томас Котовикс - заместитель руководителя государственно АО LVM (Государственные леса Латвии), прошедший весь путь реформ в своей стране, хорошо представляющий украинские реалии, знакомый с опытом работы многих государственных лесных компаний Европы.
• С их участием мы хотели бы организовать повторное, возможно более широкое обсуждение вопросов реформирования.
• Сегодня Ваше мнение очень важно для нас в связи со стремлением максимально эффективно использовать потенциал наших коллег и желанием вынести на будущий форум действительно важные вопросы.
Спасибо!
Предваряя подробный рассказ о выступлениях на круглом столе, замечу, что разговора по теме не получилось. Наше представление о том, что власть в лице Минагрополитики и Гослесагентства уже представляет модель, которую собирается создавать в ходе реформы, оказалось ошибочным. Пока никто, ничего не знает. Идет процесс накопления информации, о котором трудно судить, так работы ведутся в закрытом режиме.
М.Попков
