13/09/2015
У команді Світового Банку, задіяної в реалізації програми ФЛЕГ, прийнято проводити внутрішнє обговорення розроблюваних проблем. Не виключенням була і проблема законодавчого регулювання доступу в ліс, обговорення якої проведено в квітні-травні. На жаль, через відсутність узгодження Держлісагентства, ми не зуміли своєчасно провести публічне обговорення теми, яке відбудеться 21 вересня, вже після подачі законопроекту у ВР. Однак, спочатку була укладена домовленість про те, що після по підсумком публічного обговорення законопроект буде доопрацьовуватися і виправлятися. Нижче розміщена моя точка зору з проблеми доступу в ліс і пов'язаних з нею питань, яка сформульоване до знайомства з роботою Олега СТОРЧОУС. Можливо когось вона зацікавить. Буду вдячний за критику і доповнення. М.П.
Теорія і практика регулювання «загального користування лісами» і «доступу в ліс»
Конституція захищає права громадян України на користування навколишнім середовищем (Природою) і її ресурсами, до числа яких належить ліс. Однак вона не містить норм, що регулюють це право, які повинні бути наведені у відповідному законодавстві («Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України .... Є об'єктами права власності Українського народу ... Кожен громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону. »/ Конституція України, ст. 13 /). У цьому зв'язку, значимість законодавства, що регулює користування природними ресурсами, зокрема Лісового Кодексу (ЛК) багаторазово зростає.
Базові положення, що забезпечують конституційне право громадян на використання природних ресурсів, містить Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», який гарантує «право Загальне использование природніх ресурсов для удовольствие жіттєво необхідніх потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальніх ТОЩО) безоплатно, без закріплення ціх ресурсов за ОКРЕМЕ особами и Надання відповідніх дозволів, за вінятком обмежень, передбачення Законодавство України. »(ст.38). Закон по-різному визначає перелік природних ресурсів, користування якими підлягає регулюванню. У статті 5 до їх числа віднесені земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ, ландшафти, а також інші природні комплекси. У статті 39 перелік природних ресурсів вже іншою. Зокрема, до ресурсів державного значення віднесені:
«а) територіальні та внутрішні морські води;
б) природні ресурси континентального шельфу та віключної (морської) економічної зони;
в) атмосферного Повітря;
г) підземні води;
д) поверхневі води, что знаходяться або Використовують на территории більш як однієї області;
е) лісові ресурси державного значення;
є) природні ресурси в межах теріторій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавним значенням;
ж) дикі тварини, Які перебувають у стані природної Волі в межах территории України ...
з) корисні копалини, за вінятком загальнопошіреніх. »
Важливо відзначити, що в базовому законі, що вводить в правове поле поняття «загального користування»:
- «лісу», як природний ресурс, називають і просто «лісом», і «лісовими ресурсами» використовуючи ці терміни, як синоніми;
- землю, ліси і диких тварин, розглядає, як окремі об'єкти правового регулювання, на які поширюється «право загального користування».
Лісовий Кодекс значимо змінює систему базових понять. По-перше, поняття «ліс» юридично відокремлюється від поняття «лісові ресурси», для чого кожному з них дається окреме визначення. При цьому на рівні здорового глузду залишається очевидним, що користуватися лісовими ресурсами, будь то гриби або «корисні властивості лісу» не можливо не користуючись лісом в цілому. Очевидно і те, що невід'ємною частиною будь-якого лісокористування є перебування в лісі.
ЛК розділяє право користування лісами і право користування лісовими ресурсами. При цьому, всупереч Конституції та закону «Про охорону навколишнього природного середовища», кодекс не передбачає права «загального користування лісами», як комплексним природним ресурсом. У главі 2 ЛК наводиться лише два види користування лісами: постійне і тимчасове. У цій же главі наведено статтю 23 регулює лісові сервітути - як право користування земельною лісовою ділянкою. У ній несподівано виглядає вказівка на те, що «громадяни мають право вільно перебувати в лісах державної та комунальної власності, якщо інше не передбачено законом». Таким чином, право перебувати в лісі віднесено не праву загального користування природними ресурсами, а нікому загального сервітуту, що дає громадянам України право «безкоштовно користуватися чужим (тобто державним, комунальним або« народним »???) земельним, лісовим ділянкою».
Поняття «загального користування» в ЛК використовується тільки по відношенню до лісових ресурсів (ст.66) в сенсі ЛК (ягоди, гриби ... + невагомі корисності лісу). При цьому частиною загального користування лісовими ресурсами є право громадян вільно перебувати в лісах державної та комунальної власності.
Таким чином, будь перебування в лісі, відповідно до букви ЛКУ є з одного боку сервітутом, що дає право безкоштовно користуватися чужою земельною ділянкою (ст.23), а з іншого видом загального користування лісовими ресурсами (ст. 66) ???
Існує два різних підходи до регулювання доступу в ліс:
• пряме регулювання доступу в ліс або перебування в лісі шляхом внесення відповідних статей в лісове законодавство;
• непряме регулювання, через введення законодавчих обмежень на право користування.
Те чи інше регулювання права «доступу в ліс», в більшості густонаселених держав є абсолютно необхідним, оскільки в сучасних умовах «право вільно перебувати в лісах» часто-густо конфліктує з вимогою «сталого ведення лісового господарства в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь».
У лісовому законодавстві європейських країн поняття «загальне користування лісами (лісовими ресурсами)», «доступ в ліс», «перебування в лісі» використовуються, як взаємозамінні. Перше з них характерно для сучасних законів, що регулюють користування природними ресурсами та охорону навколишнього середовища, друге - традиційно використовується в законах про ліс. В Україні вибір поняття «загальне користування лісовими ресурсами» обумовлений тим простим фактом, що Закон про охорону навколишнього природного середовища »(1991) прийнято значно раніше, ніж Лісовий Кодекс (1994) і в частині, що стосується регулювання користування, послужив його прототипом. Єдиним значущим відмінністю є те, що у разі використання поняття «загальне користування» явно вказують правовласника («Громадяни мают право ...» ст.66, ЛКУ), а при використанні поняття «доступ в ліс» без цього можна обійтися («Ліси, що знаходяться у власності скарбниці, доступні для населення »ст.26 Статут про ліси. Польща). На рівні здорового глузду, очевидно, як те, що населення складається з окремих громадян, так і те, що, регулюючи «загальне користування», законодавці неминуче регулюють «доступ в ліс» («перебування в лісі») і навпаки. Регулюючий ефект залежить не від вибору поняття, а від якості опрацювання законодавчих норм і здатності забезпечити їх дотримання.
ЛКУ не містить положень, які прямо регулюють доступ до лісу, хоча і дозволяє в ньому «вільно перебуваті». Однак, перш ніж де-небудь вільно перебувати, треба туди потрапити, а, отже, прямо або побічно доступ в ліс повинен регулюватися. У цьому зв'язку виникає необхідність уточнення багатьох статей ЛК, мають те чи інше, часто непряме, ставлення до розглянутої проблеми. Більшість з них стосуються користування земельними ділянками лісового фонду, лісами та лісовими ресурсами, а також повноважень з управління лісами. При їх ревізії необхідно:
- • диференційовано підходити до регулювання доступу до лісів публічній і приватній власності;
- • однозначно визначити перелік обмежень доступу в ліс
- • вказати повноваження органів, які мають право обмежувати доступ до лісу, а також правила, на підставі яких вони ці повноваження реалізовують;
- • визначити зобов'язання пов'язані із забезпеченням реалізації конституційного права на загальне користування природними ресурсами;
Коротко зупинимося на кожному з пунктів.
1. Диференціація підходів до доступу в публічний і приватний ліс
У статті 66 ЛКУ зазначено, що за згодою власника громадяни можуть перебувати в приватних лісах, однак нічого не говориться про те, як отримати шукане згоду. Про право власника обмежити доступ на свою територію взагалі не згадується. У європейській традиції дозволяти доступ у ліси, за умови дотримання набору вимог (не шкодить, дотримуйся, допомагай ...) в тому випадку, якщо лісу не обгороджені і доступ в них не заборонений відповідними попереджувальними написами. Думаю, в Україні приватним власникам необхідно надати таку або подібну (варіантів багато) можливість для обмеження доступу на свої землі, зайняті лісом. У будь-якому випадку важливо підкреслити, можливість «загального користування» приватним лісом залежить тільки від бажання його власника. На вибір цього рішення значимо впливає рівень соціально-економічного розвитку суспільства: чим воно бідними й корумпованими, тим більше тяга до високих парканів у власників.
2. Обмеження доступу в ліс
Доступ в ліс є одним з варіантів реалізації конституційного права користування природними об'єктами. У демократичних державах обмеження конституційних прав вводяться тільки законами і тільки для строго визначених цілей, зокрема, для захисту безпеки держави, громадського порядку, захисту навколишнього середовища, здоров'я та суспільної моралі. Дотримуючись цієї традиції, Конституція України також вказує на те, що громадяни можуть реалізувати своє право користування природними об'єктами тільки відповідно законами, які можуть це права обмежити. Обмеження доступу в ліс (загального користування лісами) є абсолютно необхідним, передусім з метою захисту самого лісу, який є найважливішою складовою навколишнього середовища.
Важливо підкреслити, що конституційні права можуть обмежуватися виключно законами. Тому положення ст.66 ЛКУ, що дозволяє загальне користування лісовими ресурсами ЗАВЖДИ, «крім віпадків Передбачення ЦІМ Кодексом іншімі законодавчо актами України» є помилкою, оскільки дозволяє обмежувати доступ в ліс в обхід законів, на підставі нормативів, розпорядження, наказів тощо . Слід підкреслити те, що в самому Лісовому Кодексі (ст.88) наведено тільки два випадки «обмеження на відвідування лісів населенням»: «на період пожежної небезпеки (1) та во время проведения ЗАХОДІВ БОРОТЬБИ зі шкіднікамі (2)».
Лісові закони всіх країн, так чи інакше, обмежують доступ в ліс. У найзагальнішому вигляді обмеження доступу можна розділити на постійні або тимчасові. Перші визначені законом і діють автоматично, другі вводяться органами влади або лісовими менеджерами на обмежений термін.
Постійні обмеження доступу в ліс можна розділити на 4 групи:
1. заборони на відвідування певних лісових ділянок
2. заборона або обмеження певних дій
3. обмеження пересувань в лісі
4. регулювання доступу в ліс зі спеціальними цілями
У публічних лісах європейських країн зазвичай забороняють доступ в:
• молодняки заввишки до 4-5 м;
• експериментальні ділянки і насінні плантації;
• місця дічеразведенія;
• витоки річок і струмків;
• ділянки, з високим ризиком ерозії.
В умовах України до цього переліку слід додати території, забруднені радіонуклідами.
Деякі з перерахованих об'єктів (молодняки, експериментальні ділянки, плантації, ділянки дічеразведенія) в європейських країнах огороджують. У цих випадках законодавчу заборону доступу одночасно є профілактичним заходом, що знижує ризик пошкодження огорож.
Заборони чи обмеження певних дій можуть наводитися або у вигляді правил поведінки в лісі, або у вигляді простого переліку заборонених дій, або поєднуючи обидва варіанти. Прикладом першого типу, є нижчими наведені положення Лісового закону Естонії (ст.32).
«Стаття 32. Обмеження права лісокористування
... ..
1) у лісах дозволяється перебувати, а також заготовляти ягоди, гриби, горіхи, декоративні гілки, лікарські та декоративні рослини або їх частини, не завдаючи необгрунтованого шкоди інтересам власників лісів, життєдіяльності екосистеми і не заподіюючи занепокоєння дичини, охоронюваним тваринам у період їх розмноження і іншим знаходяться в лісах особам, не залишаючи в лісах не органічне сміття, а також дотримуючись правил пожежної безпеки та вимоги власників або осіб, які ведуть лісове господарство в державних лісах;
2) розбивати намети і розпалювати багаття можна тільки в підготовлених для цього місцях або з дозволу власників лісів або осіб, які ведуть лісове господарство в державних лісах;
3) у лісах можна пересуватися з собаками, тримаючи їх на повідку, виключення з цієї вимоги складають службові собаки при виконанні службового завдання та мисливські собаки на полюванні. »
У Лісовому Законі Латвії аналогічні положення викладені інакше.
Розділ II. Право на перебування в лісі
Стаття 5.
(1) фізичні особи мають право перебувати і вільно переміщатися в державному лісі і лісі самоврядування, якщо нормативними актами не встановлено інше. Транспортні засоби дозволяється використовувати тільки для переміщення по лісових дорогах, за винятком випадків, коли переміщення дозволено також по лісі з метою ведення лісового господарства та охорони лісу.
(2) Перебування і вільне переміщення фізичних осіб в іншому лісі може бути обмежене її власником або правовим власником.
(3) Самоврядування за пропозицією Державної служби лісу або органу з охорони середовища в інтересах пожежної безпеки лісу, а також в інтересах особливо охоронюваних територій, охорони лісових рослин і тварин може обмежити право фізичних осіб на перебування і вільне переміщення в лісі.
(4) Якщо право фізичної особи на перебування і вільне переміщення лісом обмежена, власник або правової власник лісу зобов'язаний обмежити відповідну територію добре помітними попереджувальними написами.
(5) Державні посадові особи при виконанні службових обов'язків і особи, які виконують інвентаризацію та моніторинг лісу, при виконанні робочих обов'язків мають право без обмежень переміщатися по лісі, в разі необхідності пред'являючи службове або робоче посвідчення або реєстраційний документ особи, що виконує інвентаризацію та моніторинг лісу.
(6) Обмеження на перебування і вільне переміщення в лісі має силу лише в тому випадку, якщо виконано встановлене частиною четвертою цієї статті вимогу.
Стаття 6.
Обов'язком знаходиться в лісі особи є дотримання правил пожежної безпеки ліси, не нанесення ушкодження лісовому грунті та інфраструктурі ліси, не забруднення відходами лісу, дотримання встановленого порядку при користуванні місцями відпочинку, не руйнування пташиних гнізд і мурашників і не нанесення шкоди іншим чином лісовим рослинам і тваринам , а також не заходження на встановлені частинами другою і третьою статті 5 цього Закону території.
У прямі переліки зазвичай включають заборони на:
• забруднення грунту та води;
• захламленіе;
• копання ґрунту;
• видалення верхнього шару грунту
• знищення грибів та їх міцелію;
• знищення або пошкодження дерев, чагарників або інших рослин;
• знищення об'єктів інфраструктури, аншлагів та розпізнавальних знаків;
• збір грибів, ягід, лікарських рослин і т.п. в місцях, відзначених оголошеннями про заборону даних видів користування або в надмірних обсягах;
• випасу худоби;
• установка кемпінгів, наметів, будиночків, парканів та інших тимчасових споруд у місцях, не узгоджених з власниками лісу або лісовими менеджерами;
• знищення яєць і пташенят, розорення гнізд, нір, та інших притулків для тварин;
• занепокоєння, переслідування, ловля і вбивство диких тварин;
• проникнення на територію обгороджених ділянок і ділянок, зазначених знаками, які забороняють доступ
• вигул собак без повідка;
• порушення тиші і спокою, використання звукових сигналів, за винятком сигналів тривоги;
• розпалювання багать за межами відведених для цієї мети місць;
• використання відкритого полум'я і куріння при підвищеної пожежної небезпеки.
У лісових законах багатьох країн містяться норми, що стосуються пересування по лісах. Без обмеження воно можливе по дорогах загального користування і лісових дорогах, позначеним відповідними знаками. Зазвичай, їзду по бездоріжжю на позашляховиках, квадроциклах і подібній техніці, а також пересування верхи на конях дозволяють тільки за визначеними маршрутами. У країнах з великою щільністю населення іноді вводять правила, що стосуються паркування транспорту на лісових дорогах.
У деяких країнах обумовлюють особливості здійснення спеціальних видів загального користування, приміром, розміщення пасік або проведення змагань та інших масових заходів. Існує вільна і безкоштовна можливість перебування в лісі з цими цілями, але при цьому закон вимагає виконання певних умов, які зазвичай прості і зводяться до попередження лесовладельцев або лісового менеджера.
Тимчасові обмеження доступу вводяться на короткий відрізок часу, зазвичай у зв'язку з високим ризиком виникнення лісових пожеж. Існують і інші причини, які можуть вимагати обмеження доступу в ліс. Деякі з них ще недавно важко було навіть уявити ... Приміром:
• небезпеку для життя людини з природничих (висока ймовірність повеней, сходження лавин) або антропогенним (локальні техногенні катастрофи, втечу злочинців, мінування лісів), причин;
• інтереси держави (військові навчання, встановлення особливого режиму в прикордонній зоні)
• локальний заборона доступу на ділянки, де проводяться рубки або ведеться хімічна боротьба з шкідниками
Принцип дій у всіх випадках однаковий:
• уповноважені органи влади попереджають населення про введення заборони
• власники лісів або лісові менеджери закривають лісові дороги шлагбаумами.
У багатьох країнах, існує законодавча вимога до власників, користувачам і менеджером лісів, що зобов'язує їх розмішати аншлаги із зазначенням причини і термінів заборони. Якщо шлагбауми на лісових дорогах відкриті і немає повідомлень, що попереджають про заборону доступу в ліс, то його відвідини є законним, навіть в тому випадку якщо ЗМІ оголосили про високу пожежну небезпеку.
Методика обгрунтування введення тимчасових обмежень по причині повинна бути науково обгрунтована і затверджена законодавчо. Безумовно, не можна допускати огульного заборони доступу в ліс на всій території таких великих країн, як Україна, без урахування регіональних погодних умов і метеопрогнозу.
3. Повноваження щодо обмеження доступу в ліс
У переважній більшості країн обмеження доступу в ліс у зв'язку з високою пожежною небезпекою встановлюють місцеві органи виконавчої влади. В умовах України, на обласному рівні цей обов'язок логічно покласти на обласні адміністрації.
Встановлення локальних обмежень, пов'язаних з лісовими роботами, входить в обов'язок «лісників» - власників (постійних користувачів) лісів або лісових менеджерів. Слід підкреслити, що тимчасове обмеження доступу до лісу, - це не право, яке можна реалізувати або не реалізована, виходячи з власного розуміння ситуації, а обов'язок виконати приписи закону при виникненні певної ситуації.
4. Зобов'язання держави, пов'язані із забезпеченням доступу до лісу
Очевидно, що право вільного доступу в публічний ліс є невід'ємною частиною права загального користування лісами (трактування Конституції) та загального користування лісовими ресурсам (трактування ЛК). Реалізація цього права можлива тільки при наявності фізичної можливості потрапити в ліс. Зокрема, для цього необхідна розвинена лісова інфраструктури, створення якої слід розглядати з одного боку, як найважливіший фактор забезпечення сталого, багатоцільового лісокористування, а з іншого, як стратегічну інвестицію, значно здорожує вартість землі і ліси, як державного майна. У даному контексті під лісовою інфраструктурою розуміються не тільки лісовозні дороги, але й велосипедні доріжки, пішохідні стежки, кемпінги, лісові готелі і хатини, причали та рекреаційні пункти ... Забезпечення її створення - завдання держави, як власника земель і гаранта еколого-соціальної стабільності суспільства. У цьому зв'язку, в рамках загальної проблеми забезпечення доступу до лісу, не слід упускати з виду питання, пов'язані із забезпеченням транспортної доступності лісів.
Провідні європейські країни, що домоглися успіху в створенні лісової інфраструктури (Австрія, Швейцарія, Німеччина та інші), приділяли даній проблемі особливу увагу, забезпечуючи її рішення і законодавчо, і фінансово. Зараз їх приклад наслідує Румунія, де прийнятий закон «Про доступність національних лісів» (№. 56/2010, від 23 березня 2010 року), згідно з яким частина доходу від реалізації деревини направляється в «Фонд доступності лісів» і використовується виключно на будівництво та реконструкцію об'єктів лісової інфраструктури. При цьому вжито дієвих заходів, що перешкоджають ухиленню від платежів, нецільового використання коштів і порушення планів, що визначають розміщення і черговість виконання робіт. Подібним чином слід діяти і в Україні.
Безумовною даний аспект проблеми «доступу в ліс» вимагає окремого правового регулювання та лежить осторонь від даної теми. Однак для України, особливо карпатського регіону і зелених зон мегаполісів з мільйонним населенням він дуже актуальний.
Регулювання користування землями лісового фонду, лісами, лісовими ресурсами і доступ в ліс в лісовому законодавстві України: стан та перспективи
Користування «лісами», у всьому їхньому правовому різноманітті, - один з найбільш складних і заплутаних питань ресурсного права. Він впливає на забезпечення доступу до лісу, але сам по собі значно ширше. Розуміючи це, ми все-таки вирішили побіжно проаналізувати проблему в цілому, хоча б для того, щоб зрозуміти чи варто удосконалювати діючу систему законодавчого регулювання користування, або розумніше «зрівняти її з землею» і створити заново.
Фактом є те, що різні види природних ресурсів (земля, ліс, водні об'єкти, надра, об'єкти тваринного світу) часто прив'язані до однієї території, наприклад, лісовому фонду, об'єднуючого всі ліси і супутні території, на землях віх категорій. Теоретично, законодавчо регулюючи будь-яке «користування» в лісовому фонді необхідно:
• враховувати цільове призначення земель і лісів різних цільових категорій;
• прагнути до створення простий і не суперечливій системі лісокористування
Користування землями і лісами різного цільового призначення. Необхідно підкреслити те, що правове регулювання користування землями ПРЯМО ЗАЛЕЖИТЬ категорій земель, тоді як правове регулювання користування лісами ніяк не пов'язаний з категоріями лісів. Ситуація багаторазово ускладнюється тим, що:
- цільове призначення земель і лісів не збігаються
- поділ лісів за категоріями земель при обліку лісів, плануванні та організації лісового господарства не використовується.
Згідно статті 55 ЗКУ «До земель лісогосподарського призначення належати землі, вкріті Лісовою рослінністю, а такоже НЕ вкріті Лісовою рослінністю, нелісові землі, Які надані та Використовують для потреб лісового господарства». Таким чином, майже всі землі, що знаходяться в постійному користуванні лісогосподарських підприємств, у тому числі вкриті лісом землі зелених зон, берегів річок, заказників і заповідних урочищ відносяться до земель лісогосподарського ЗНАЧЕННЯ, на використання яких закони не накладають ніяких обмежень. Розглянемо наслідки цього на прикладі кількох реальних ситуацій.
ЗКУ України накладає жорсткі обмеження на використання земель водного фонду, в тому числі прибережних смуг, де забороняються багато видів діяльності (ст.61-62). Згідно ст.58 ЗКУ «До земель водного фонду належати землі, зайняті: .... Прибережне захисна смуга вздовж морів, річок та вокруг водойм, крім земель, зайнятості лісамі. У цьому зв'язку, прибережні смуги, зайняті лісом, враховуються як землі лісогосподарського значення, на які ніякі обмеження не поширюються. Чи правильно це?
ЗКУ не передбачає можливість передачі земель природно-заповідного фонду в оренду. Однак віднесення території заказників і заповідних урочищ до земель лісогосподарського значення дає законну можливість передачі їх у довгострокове користування для ведення мисливського господарства, що часто суперечить не тільки букві закону, а й здоровому глузду. Закон про природно-заповідний фонд обмежує або забороняє полювання в заказниках, але лісу заказників, розташованих на землях лісогосподарського значення (їх більшість) можна законно передавати у довгострокове користування для ведення мисливського господарства. Де логіка?
На землі ряду категорій, зокрема оздоровчого та рекреаційного значення, забороняється будь-яка діяльність, що суперечить їх цільовому призначенню. Віднісши територію лісопарків, зелених і курортних зон, що знаходиться в постійному користуванні лісових підприємств, до земель лісогосподарського значення, законодавець створив потенційну можливість передавати рекреаційні ліси в довгострокове користування для ведення мисливського господарства. Подібна діяльність не доречна в зонах масової рекреації, в тому числі тому, що завжди пов'язана з обмеженням доступу в ліс. Як оцінювати подібну ситуацію?
Згідно статті 18 ЛКУ, «об'єктом Тимчасова Користування могут буті ВСІ ліси, что перебувають у державній, комунальній або приватній власності», без будь-яких обмежень. На наш погляд це базове положення помилкове. Здоровий глузд підказує, що користування лісами, також як землями, слід обмежувати в залежності від їх цільового призначення. Інший шлях вирішення проблеми, - забезпечення однозначного відповідності цільового призначення лісів і земель. Без цього, адресований постійним і тимчасовим користувачам вимога «Дотримуватись встановленного законодавством режиму использование земель» (ст19-20 ЛКУ), сприймається як дурість або знущання.
Користування землями лісового фонду, лісами та лісовими ресурсами. Які види користування можливі на території лісового фонду? Більшість конфліктів з приводу обмеження доступу в ліс, пов'язано з діяльністю постійних і довгострокових тимчасових користувачів, які часто відчувають себе повноправними власниками лісів. Тому при розгляді проблем користування можна було б ними й обмежитися. Однак закон повинен по можливості враховувати всі можливі ситуації, тому коло суб'єктів права користування теоретично слід розширити. Крім іншого, це дозволить об'ємніше уявити коло накопичених проблем.
До складу земельних ділянок лісового фонду входить не менше 500 тис. Га земель с.-г. призначення, з них близько 400 тис. га полезахисних лісових смуг. Згідно ЗКУ ці землі можуть бути орендовані, у зв'язку з чим, до «тимчасовим користувачам лісів», додаються потенційні «тимчасові користувачі земель», іншими словами - орендарі. Більше того, створюється враження що, законодавство допускає можливість одночасної здачі лісових смуг в оренду (ЗКУ) і довгострокове користування лісами (ЛКУ) ???
В Україні, в тому числі серед юристів, котрі тлумачать лісове законодавство, поширена думка про те, що оренда лісових земель не можлива. Воно засноване на тому, факті, що у главі 11 ЗКУ (Землі лісогосподарського значення) і ЛКУ оренда лісів не згадується. Однак до 2006 року оренда земель лісового фонду про існувала і де-юре і де-факто. Нам не вдалося знайти жодного документа прямо її забороняє, у зв'язку з чим, виходячи з принципу «все не заборонене дозволено» можна припустити, що можливість оренди земель лісогосподарського значення теоретично все-таки існує. Позиція з цього приводу авторитетних арбітрів, приміром, - Верховного суду, нам не відома, тому сумніви залишаються. У теж час юристи часто-густо, слідуючи визначення популярних енциклопедій / Оренда (лат. Arrendare - віддавати внайми) - форма майнового договору, при якій власність передається у тимчасове володіння і користування (або тільки у тимчасове користування) орендарю за орендну плату.
Розглядають "тимчасове користування лісами" і "оренду" як синоніми.
Наприклад:
Орендарі НЕ сплачувалі за Користування лісом. Прокуратура звернула до суду01/09/2015
Чугуївська міжрайонна прокуратура направила 2 поклич до Печенізького районного суду относительно розірвання договорів довгострокового Тимчасова Користування лісовімі ділянкамі Орендарем, Які рокамі НЕ сплачувалі оренду, та стягнених з них вініклої заборгованості.
Як рассказал міжрайонній прокурор Олександр Сузій, договори Було укладі ще у 2008 году для использование земель у рекреаційних цілях - для организации особіст відпочинку.
"Проте, в Порушення чинного законодавства громадяни понад 3 роки НЕ сплачувалі оренду за Користування лісовімі ділянкамі государственной форми власності за загальною площею 1 га. Заборгованість склалось около 15 тис. Грн.", - Пояснивши О. Сузій.
Прес-служба прокуратури Харківської області
Джерело: http://khar.gp.gov.ua
http://www.lesovod.org.ua/node/25868
Крім орендарів, до числа користувачів слід додати і тримачів земельних і лісових сервітутів. Хоча в принципі, лісовий сервітут, у трактуванні ЛКУ - це незрозуміле, щоб не сказати потворне, відгалуження земельного сервітуту.
Не можна забувати і про мисливської фауни, яка є природним ресурсом державного значення. Користування цим ресурсом здійснюється за допомогою договірного користування мисливськими угіддями. Згідно визначення ЗУ Про мисливське господарство та полювання «мисливські угіддя - ділянки суші та водного простору, на якіх перебувають мисливські тварини и Які могут буті вікорістані для ведення мисливського господарства». Користування мисливськими угіддями є довгостроковим і платним, але це не оренда (близько третини угідь припадає на ліси, які в Україні не орендуються) і не довгострокове користування лісами (дві третини угідь - землі с.-г. значення, водного фонду та інших категорій, які до лісів не належать).
Нижче наведена схема, що ілюструє систему користування державними землями лісового фонду, лісами та лісовими ресурсами в державних лісах, складена відповідно до букви чинного лісового законодавства. Ми навмисно не включили в неї види користування регульовані земельним правом (оренду земель і земельні сервітути) і законом «Про мисливське господарство та полювання» (користування мисливськими угіддями).
На нижче наступною схемою наведені такі скорочення:
ПП - постійний користувач
ВДП - тимчасовий довгостроковий користувач
ВКП - тимчасовий короткостроковий користувач
ОИВ - орган виконавчої влади
ДП - головне користування
ЛКУ -Лесной Кодекс України
Рис.1. Схема користування землями лісового фонду, лісами та лісовими ресурсами в державних лісах згідно букви лісового права
Вже при побіжному погляді на схему кидаються в очі такі обставини:
1) Правовий інститут «постійних користувачів лісами» є «умовним». Положення статті 17 ЛКУ про те що «Ліси Надаються в постійне Користування на підставі решение ОРГАНІВ віконавчої власти ... і т.д» ніколи і ніде не виконувалося. Ніхто нікому лісу в постійне користування не передавав. Постійні користувачі отримали їх як «приналежності землі». Самостійного правового значення статус «постійний користувач лісів» не має. Це лише «безкоштовний додаток» до статусу постійного користувача земельних ділянок;
2) Всі види користування лісами, наведені в розділі 2 ЛКУ є фіктивними:
a. У законодавчому полі не існує довгострокового тимчасового користування лісами для ведення мисливського господарства. За законом «Про мисливське господарство» і полюванні мисливське господарство ведеться на основі договорів користування мисливськими угіддями. Лісове законодавство такого ресурсу не знає.
b. Не існує довгострокового тимчасового користування лісами для «культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних и освітньо-виховних цілей, проведення науково-дослідних робіт» /ст.18/. Замість цього існує користування корисними властивостями лісів, як складова частина спеціального користування лісовими ресурсами;
Справедливості заради треба скасувати, що «ПРАВИЛА использование корисних властівостей лісів» передбачають договірне, довгострокове користування «полезностями лісів», яке не передбачено ні ЛКУ, - в частині регулювання спеціального користування ресурсами, ані правилами спеціального користування лісовими ресурсами. Однак, якщо визнати що постійні користувачі згідно обговорюваних правил, можуть передавати у довгострокове користування для використання корисних властивостей лісу самі лісу, то слід погодитися і з тим, що це незаконно, оскільки суперечить вищестоящому законодавству (ст.18 ЛКУ дає їм право лише погоджувати довгострокове користування лісами) і грубо порушує базові основи українського лісового права, яке не надає постійним користувачам право розпоряджатися лісами. Створюється враження, що в даному випадку поняття «лісу» і «лісові ресурси» розглядаються, як синоніми. Однак вони явно визначені (ЛКУ ст.1 і ст.6) і не тотожні.
Крім того, треба замінити, що ЛК і Правила спеціального користування взагалі не передбачають можливість здійснення спеціального користування на договірній основі. Його вводять Правила використання корисних властивостей лісу, які є нормативом третього рівня, які в принципі не повинні суперечити закону.
c. Не існує тимчасового короткострокового користування лісами для побічного користування та заготівлі другорядних лісових матеріалів. Є аналогічне за змістом і змістом спеціальне користування лісовими ресурсами;
d. Лісові сервітути, які, крім іншого, згідно з буквою статті 23 ЛКУ, дозволяють громадянам право вільно перебувати в лісах, не знайшли практичного застосування. Право перебувати в лісах всім жителям України гарантувала Конституція. Його називають «правом загального користування» і воно врегульовано Законом про охорону навколишнього природного середовища та ЛКУ, хоча якість регулювання залишає бажати кращого.
Загалом складається враження, що блок лісового законодавства, що регулює постійне і тимчасове користування лісами (гл.2 ЛКУ) не потрібен і фактично не використовується. У реальному житті користування базується на положеннях блоку законодавства, який регулює спеціальне використання лісовими ресурсами. Він також дуже далекий від досконалості. І справа не тільки в колізії, пов'язані з запізненням поновлення нормативів, після поправок, внесених до ЛКУ в останні роки. Питання викликає правовий фундамент, на якому базується право спеціального користування лісовими ресурсами:
1. Лісове законодавство делегує постійним користувачам державних лісів право давати дозволу (у вигляді лесорубочних та лісових квитків) і укладати довгострокові договори дають доступ до спеціального користуванню лісовими ресурсами, у тому числі корисними властивостями зростаючого лісу і основного об'єму деревини (крім деревини, що заготовлюється при головному користуванні). Очевидно, видавати дозволи і укладати договори на користування державними ресурсами можуть тільки суб'єкти, що мають право розпорядження ними. Постійні користувачі такого права позбавлені. Органи влади та місцевого самоврядування позбавлені права делегувати свої повноваження щодо розпорядження лісами третім особам. На якій підставі державні лісові підприємства (постійні користувачі) розпоряджаються лісовими ресурсами і дозволяють користуватися ними, у тому числі і самим собі? Чи правильно це з позицій права?
2. Завдяки законотворчості фахівців Держлісагентства (раніше Держкомлісгоспу) українське законодавство збагатилося поняттями «довгострокове користування лісами» і «довгострокове користування мисливськими угіддями». Наскільки ці поняття правомірні з погляду земельного права? Як ці види користування «територіями» співвідносяться з користуванням землею? Чи повинні вони враховуватися, як «правові обтяження» при веденні земельного кадастру?
3. Господарське право припускає, що юридичні особи самостійно укладають договори, розпоряджаючись тим, що їм належить. Укладаючи договори на користування «лісами», «мисливськими угіддями», «корисними властивостями лісів» державні лісові підприємства, по-перше розпоряджаються тим, що їм не належить, а по друге діють не самостійно, а по розпорядження органів влади. Чи відрізняються «договору за розпорядженням» від звичайних договорів і хто несе відповідальність за їх виконання? Той, хто розпорядився або той, хто уклав договір? Чи можуть подібні договору укладати державні структури, що діють на основі приватного права, наприклад лісові компанії?
Багатьом здається, що перелічені та багато інших проблеми і питання можна нескінченно довго не помічати, що не чути і «забовтувати». Проте зараз, у зв'язку з анонсованою реформою, вони переходять у практичну площину і «відмахнутися» від їх обговорення стає все важче. Справа в тому, що український і європейський підходи до регулювання управління та користування лісами кардинально відрізняються. Зокрема, в країнах ЄС:
- ліс визнається майном і враховується у вигляді біологічних активів на балансах власників;
- у ліси, що перебуває у загальнодержавній власності, є тільки один розпорядник;
- багато держав для управління лісами створюють лісові служби, делегуючи їм права розпоряджатися лісами, в тому числі і від імені власника, торгувати державної деревиною. Такі служби виконують роль державних менеджерів, але ніде і ніколи вони не отримують «власності за на заготовлені ними продукцію та доходи від ее реализации»;
- і т.д.
В Україні все інакше. У цьому зв'язку виникає питання:
ЧИ МОЖНА ПОБУДУВАТИ ЕФЕКТИВНУ, європейської моделі управління ЛІСАМИ І ВЕДЕННЯ ЛІСОВОГО ГОСПОДАРСТВА НА ОСНОВІ дейсвующего ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ АБО ЙОГО ТРЕБА КАРДИНАЛЬНО МІНЯТИ?
Відповідь на нього визначає напрямок докладання зусиль законодавців і юристів.
Безумовно, є такі добре структуровані, локальні проблеми, законодавче регулювання яких можна кардинально поліпшити не чекаючи загального перегляду лісового права. До їх числа відноситься проблема доступу в ліс, яка хоч і відноситься до блоку регулювання користування лісами, досить автономна і відносно проста.
Пропозиції щодо вдосконалення лісового кодексу в частині регулювання доступу в ліс.
Нижче, по номерами наведені основні пропозиції, а нижче - курсивом короткі пояснення до них.
1.Убрать статтю 23 ЛКУ «Лісові сервітути»
Стаття не несе ніякого правового навантаження. Регулювання права вільного перебування в лісі, як «всенародного сервітуту» - дурість.
2. Включити в ЛКУ окрему статтю «Право перебування в лісі» в якій навести:
• особливості регулювання перебування в лісах публічній і приватній власності
• перелік постійних заборон
• заборони на дії в ході перебування в лісі
• обмеження на пересування
• порядок введення в дію тимчасових заборон в період пожежної небезпеки
ЛКУ містить поняття «перебування в лісі» тому краще використовувати його, розуміючи, що це синонім поняття «доступ в ліс». Конкретні пропозиції щодо змісту статті можна знайти в цій роботі на сторінках 5-9.
3. У відповідні статті внести обов'язки органів влади та постійних користувачів тимчасово обмежувати доступ в ліс при високої пожежної небезпеки, а також обов'язки постійних користувачів, вести господарську діяльність, не обмежуючи прав громадян на перебування в лісі, крім випадків, передбачених законом.
4. У відповідні статті внести обов'язок тимчасових користувачів вести свою діяльність без обмеження права громадян на вільне перебування в лісі
5.Огранічіть термін довгострокового користування лісами і мисливськими угіддями 5-10 років
В принципі я вважаю, що інститут «довгострокових користувачів» корисними властивостями лісу і «мисливськими угіддями», які за правовою суттю дуже схожі на «корисні властивості», треба ліквідувати, замінивши його можливістю надання ПРАВ на певну діяльність, - на обумовленій території і на визначений термін.
До спірних питань відноситься необхідність заборони обгородження, яке багатьма сприймається, як замах на конституційні права громадян. Огорожа є абсолютно необхідним елементом сучасного лісового господарства, який використовується у всіх країнах Європи, зокрема тому, що при високій щільності копитних виростити якісний ліс без надійного захисту молодняків практично не можливо. Щоб уникнути невірних тлумачення, в законах багатьох країн вказується на те, що доступ в публічні лісу вільний, за винятком молодняків до 4-5 м заввишки. Обгородження також використовується для захисту дослідних ділянок, місць зростання особливо рідкісних видів, насіннєвих плантацій і ділянок використовуваних для дічеразведенія.
В Україні паркани часто використовують, як засобу зберегти елітні місця відпочинку для користування «обраних». У цих випадках, зазвичай за огорожу веде хороша дорога, за якою можна виявити водойми, мангали, альтанки для відпочинку і навіть капітальні споруди. І зараз очевидно, що наявність подібних споруд не дозволяє віднести територію до ділянкою дічеразведенія, а обгородження є порушенням закону.
Шлях законодавчого посилення можливості розмежування «хороших і поганих зборів» можливий, але не виключено, що він закінчитися тупиком.
Автор: М.Попков
http://www.lesovod.org.ua/node/26037